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从国际公约看机长“警察权”如何行使?

编辑: 发布时间:2020-04-03 09:24:00 来源: 查看次数:388次

截至北京时间3月31日,中国以外新冠肺炎累计确诊病例已超过72万例。由此可见,防止外来输入性风险已经成为防控疫情工作的重中之重。

 3月30日,国务院联防联控机制召开资讯发布会,先容依法防控境外疫情输入最新情况。民航局运输司二级巡视员靳军号在发布会上先容,民航局持续更新《运输航空企业疫情防控技术指南》,最新版的技术指南中明确要求要对高风险航班在登机前和飞机上对全部旅客进行体温检测。这项政策实施以后从3月19日到3月29日国内航空企业一共劝阻了443名已经有发生症状的旅客登机。这涉及拒载权问题。本文特对机长在境外运输活动中所享有的权力进行专门分析。


01

1963年《东京公约》:行使机长权力


1963年8月20日至9月14日,国际民航组织理事会在日本东京召开外交会议以讨论关于在航空器上犯罪和其他行为的公约的罗马草案,并制定和认证其最终文本以使公约向各国开放签字,共有61个国家和5个国际组织的代表出席了外交会议。在会议期间,与会各国代表就公约草案开展广泛而深入的讨论,对某些条款进行了修改,并增加了部分条款,其中包括最终条款。外交会议最后于1963年9月14日出台了东京公约文本,国际民航组织自1950年开始所积极推进的航空器犯罪的立法工作终于告一段落。国际民航组织决心组织缔结1963年东京公约的主要目的如下:1.统一关于航空器犯罪管辖权的规则;2.填补管辖权的漏洞;3.保持航空器上良好秩序和纪律;4.根据东京公约的规定,保护采取行动的相关人员;5.保护被驱逐下机人员的利益;6.航空器机长的法律地位。东京公约共有26条,包括实体性规则和程序性规则。实体规则共有18条,对五个方面的问题进行了规范,即公约的适用范围(第一章)、管辖权问题(第二章)、机长权力(第三章)、劫持航空器(第四章)以及降落地国责任(第五章)。第六章和第七章对程序性问题作了规定。

在飞行中的航空器往往处于维持基本安全与秩序所需的执法权力的真空。由于在飞行过程中航空器上并不存在其国籍国的执法人员,所以国籍国在内的理论管辖权脱离了国际法中的实效控制原则而事实上无法行驶。在这种情形下,为了保护航空器及其所载旅客与财产的安全并维护航空器的良好秩序和纪律,机长被赋予了一定的管制权力或职责,这类似于处于国家管辖范围之外的船长对其船舶所享有的管制权力。同时,由于机长并不是国家官员或执法人员,有些学者将其管制权力表述为一种权利,同时,这种权力也因其身份的特殊性而受到限制,即时空上的局限性和目的上的特定性。我国已经于1978年11月14日加入《东京公约》。截至2020年1月1日,《东京公约》有186个成员国,该公约已经获得了世界各国的普遍认可。例如,韩国颁行了《航空安全与保安法》。该法第22条(机长权力)采用了《东京公约》第6条的内容,《东京公约》第6条规定:“机长在有理由认为某人在航空器上已犯或行将犯第一条第一款所指的罪行或行为时,可对此人采取合理的措施,包括必要的管束措施,以便:保证航空器、所载人员或财产的安全;维持机上的良好秩序和纪律;根据本章的规定将此人交付主管当局或使他离开航空器”,该条就是授权机长和机组采取任何必要措施,制止企图破坏航空器安全、危及生命、毁坏财产、扰乱秩序的行为。

 机长具有类似于警察的治安权力,其范围限于飞行中,也就是1963年《东京公约》第5条“航空器从装载结束、机舱外部各门关闭时开始直至打开任一机舱门以便卸载时为止的任何时候,应被认为是在飞行中”。因此,在值机柜台或者廊桥,机长不能行使这种拒载权。但是,按照1963年《东京公约》第8条“机长在有理由认为某人在航空器内已犯或行将犯第一条第1款乙项所指的行为时,可在航空器降落的任何国家的领土上使该人离开航空器”。

比如针对疫情防控中遇到发热旅客的问题,机长可以在关闭飞机舱门之后,以旅客超过中国政府颁行的体温不能超过37.3度的标准为由,令发热旅客下机,以保护机舱内其他旅客的身体健康。


02

2014年《蒙特利尔议定书》:处理机上的违规行为


2014年3月26日至4月4日,国际民航组织在其总部召开了1963 年《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》 修订外交会议,共有来自100个国家和9个国际组织的422名代表出席了本次会议,会议的主要目标是找到解决日益升级的违规旅客问题的应对之道。在会议闭幕当天,有76个国家在最后文件上签字,有24个国家(包括中国、巴西、印度、墨西哥、约旦、苏丹等)在《关于修订<关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约>的议定书》(以下简称2014年《蒙特利尔议定书》)上签字。中国代表团参加会议并在最后文件和议定书上签字。到目前为止,我国政府尚未批准本公约。

2014年《蒙特利尔议定书》自2014年4月4日后,在加拿大蒙特利尔国际民航组织总部向所有国家开放签署。到 2020年1月1日为止,共有35个国家签署2014年《蒙特利尔议定书》,10个国家批准2014年《蒙特利尔议定书》(刚果、科特迪瓦、多米尼加、约旦、塞内加尔、科威特、马来西亚、土耳其、巴拉圭、尼日利亚),12个国家加入2014年《蒙特利尔议定书》(巴林、埃及、加蓬、圭亚那、马耳他、莫桑比克、葡萄牙、乌干达、加纳、新加坡、哈萨克斯坦、乌拉圭)。该议定书已经于2020年1月1日生效。

2014年《蒙特利尔议定书》第15条规定:“鼓励各缔约国采取必要措施,对航空器上犯下罪行或者行为的人启动适当刑事、行政或者任何其他形式的程序,特别是:(一)对机组成员实施人身攻击或威胁实施此种攻击;(二)拒绝遵守机长或以机长名义为保护航空器或机上人员或财产的安全之目的发出的合法指令。本公约的任何规定不影响各缔约国为惩处机上所犯不循规和扰乱性行为而在本国立法制定或维持适当措施的权利”。在航空运输业的实践中,因旅客不遵守机长或以机长名义发出的合法指令而引起的案件,屡见报端。例如,2018年6月5日,违法行为嫌疑人孙某在西安飞往沈阳的航班上使用充电宝,被机上安全员多次发现并劝阻后仍不知悔改,被机组人员移交警方处理。飞机降落后,沈阳机场公安分局经过调查,依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(三)项对孙某作出处以行政拘留五日的处罚决定。

在抗击疫情的特殊时期,机组成员按照规定要求旅客佩戴口罩,如果旅客没有佩戴口罩,则机组成员会与旅客沟通,要求其佩戴口罩。如果旅客继续不佩戴口罩,则是不遵守机长或以机长名义发出的合法指令,对此行为,旅客应接受法律的制裁。1997年,我国第八届全国人民代表大会第五次会议修订了《中华人民共和国刑法》,新刑法第二章危害公共安全罪和第六章妨害社会管理秩序罪,规定了航空器上的犯罪行为应接受法律制裁。2005年8月28日,第十届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》,该法规定了对一般非法干扰行为处理的条款。1996年7月6日,中华人民共和国国务院令第201号发布了《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》,该条例规定了对一般非法干扰行为处理的条款。2017年民航局发布了《公共航空旅客运输飞行中安全保卫工作规则》,该规则对扰乱行为进行了界定。由此可见,2014年《蒙特利尔议定书》的规定与我国的刑法、治安管理处罚法、航空安全保卫条例以及民航有关航空保安的规章,完全可以衔接。



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